為什么說城市發(fā)展的滯后會嚴重制約社會經(jīng)濟發(fā)展

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制是我國經(jīng)濟和社會發(fā)展中存在城鄉(xiāng)規(guī)劃編制相對滯后的一個嚴重障礙，主要表現(xiàn)為城鄉(xiāng)之間的戶籍壁壘，兩種不同資源配置制度，以及在城鄉(xiāng)戶籍壁壘基礎上的其城鄉(xiāng)規(guī)劃編制相對滯后他問題。“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”是什么城鄉(xiāng)規(guī)劃編制相對滯后？1．城鄉(xiāng)之間的戶籍壁壘。1958年1月全國人大常委會第三次會議討論通過《中華人民共和國戶口登記條例》。這標志著中國以嚴格限制農(nóng)村人口向城市流動為核心的戶口遷移制度的形成。在改革以后，暫住證制度既可以看做是這種城鄉(xiāng)壁壘存在的標志，也可以看做是弱化這種壁壘的一種措施。2．兩種不同的資源配置制度。改革前中國社會中的資源是由行政性的再分配，而不是由市場來進行配置的。比如，教育和公共設施的投入。城市中的教育和基礎設施，幾乎完全是由國家財政投入的，而農(nóng)村中的教育和設施，國家的投入則相當有限，有相當一部分要由農(nóng)村自己來負擔。3．以戶籍制度為基礎的城鄉(xiāng)壁壘，事實上是將城鄉(xiāng)兩部分居民分成城鄉(xiāng)規(guī)劃編制相對滯后了兩種不同的社會身份。這兩種社會身份在地位上的差別，從城鄉(xiāng)之間存在的事實上的不通婚上就可以看得出來。目前國家每年為城鎮(zhèn)居民提供上千億元的各類社會保障（養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、救濟、補助等），而農(nóng)民生老病死傷殘幾乎沒有任何保障，農(nóng)民還要上交鄉(xiāng)村統(tǒng)籌為五保戶、烈軍屬提供補助救濟。改革開放以來，我國實行了一系列旨在促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的改革舉措和政策措施，如全面推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責任制，實行農(nóng)民土地承包權(quán)的長期穩(wěn)定城鄉(xiāng)規(guī)劃編制相對滯后；調(diào)整優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的工業(yè)化戰(zhàn)略，支持農(nóng)業(yè)和輕工業(yè)的發(fā)展；支持發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，促進農(nóng)業(yè)剩余勞動力就地轉(zhuǎn)移；逐步放開農(nóng)產(chǎn)品流通和價格，培育農(nóng)村商品市場；實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)等。但是，不可諱言的是，我國城鄉(xiāng)差距擴大的趨勢在繼續(xù)發(fā)展，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的矛盾在趨于強化。城鄉(xiāng)差距擴大表現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民的收入差距上，近年來農(nóng)民人均純收入增長遠遠落后于城市人均可支配收入增長，城鄉(xiāng)收入之比由1978年的2．57?1983年一度縮小為1．82?此后就不斷擴大，2003年擴大為3．231；已超過改革開放初期。假如考慮到城市居民享有的各種福利和補貼，而農(nóng)民收入中包括生產(chǎn)經(jīng)營支出等因素，實際收入差距可能要達到6?1。在我國經(jīng)濟社會面貌已經(jīng)發(fā)生巨大變化，社會生產(chǎn)力和綜合國力已經(jīng)有了明顯提高的情況下，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)依然十分突出，除了受工業(yè)化階段和生產(chǎn)力發(fā)展水平制約外，關鍵還是制約城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的諸多體制性問題尚未得到根本解決，主要表現(xiàn)為：城鄉(xiāng)有別的治理體制計劃經(jīng)濟時期，為了加快工業(yè)化建設，國家一方面運用行政手段，如通過強制性糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷和工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差，將農(nóng)業(yè)剩余轉(zhuǎn)化工業(yè)積累；另一方面限制農(nóng)村人口向城市遷移，以維持資本密集型城市大工業(yè)的發(fā)展。改革開放以來，在計劃經(jīng)濟時期形成的城鄉(xiāng)有別的戶籍治理、勞動用工和社會福利制度在相當程度上被沿襲下來，盡管一些地方進行了戶籍制度改革，但這些改革因為隱藏在背后的社會福利等諸多因素，需要支付的社會成本較高，進展還不大，因而城鄉(xiāng)居民在就業(yè)機會和社會福利水平事實上的不平等還未根本改變。城鄉(xiāng)分割的市場體系從商品市場看，農(nóng)民由于組織化程度低，一般只能進入城市集貿(mào)市場進行零星的、小規(guī)模的現(xiàn)貨交易，基本上沒有進入批發(fā)市場，更難以參與大宗遠期合約和期貨交易，糧棉油糖等大宗農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)貿(mào)易基本仍由國有流通企業(yè)壟斷經(jīng)營。從要素市場看，貨幣市場和資本市場因農(nóng)業(yè)平均利潤率偏低和受利益驅(qū)動，主要面向城市經(jīng)濟，城市相對充裕的資金沒有進入農(nóng)村，農(nóng)民參與進入市場和資本市場的條件和渠道都十分有限；農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為工業(yè)和城市建設用地還不能直接市場化，必須通過國家征用轉(zhuǎn)化為國有土地后才能進入市場，一級市場由國家控制，二級市場農(nóng)民很難進入，農(nóng)民在土地交易中處于弱勢地位，難以分享農(nóng)地向非農(nóng)地轉(zhuǎn)化過程中形成的巨額增值收益。城鄉(xiāng)分離的工業(yè)化模式計劃經(jīng)濟時期集中農(nóng)村資源推進城市工業(yè)化，在很大程度上阻隔了我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化進程。改革開放后，實行城鄉(xiāng)分離的工業(yè)化模式，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、流通和加工沒有形成有機聯(lián)系，農(nóng)民難以分享農(nóng)產(chǎn)品的加工增值收益；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在治理體制上獨立于行業(yè)治理之外，既無所不包，又自成體系；農(nóng)村“離土不離鄉(xiāng)”的工業(yè)化和城市工業(yè)化并行發(fā)展和過度競爭，使得農(nóng)村工業(yè)在市場供求格局發(fā)生變化和國內(nèi)市場與國際市場對接后，發(fā)展空間受到明顯制約，吸納農(nóng)村剩余勞動力的能力減弱，直接和間接地影響到農(nóng)民分享工業(yè)化的成果。實行有別的投入機制計劃經(jīng)濟時期，為了維持資本密集型城市大工業(yè)的發(fā)展，國家將資金、技術、人才等生產(chǎn)要素集中投向城市，同時依靠農(nóng)業(yè)積累支持城市工業(yè)發(fā)展。改革開放后，一方面，農(nóng)村的資本、勞動力和土地等生產(chǎn)要素在經(jīng)濟效益驅(qū)動下，向城市轉(zhuǎn)移和集聚；另一方面，國家在基礎設施和科教文衛(wèi)等公共服務設施投入上，繼續(xù)向城市傾斜，農(nóng)村卻在一定程度上依靠自我積累，如“三統(tǒng)籌、五提留”，進行相應的基礎設施和公共服務設施建設，由此帶來城鄉(xiāng)在基礎設施和公共服務設施等各方面的差距不斷擴大。綜上所述，體制性因素事實上形成了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展與工業(yè)化和城市發(fā)展的相互隔離，是城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的關鍵。4改革的困難充分熟悉改革的長期性、艱巨性和復雜性建立有利于改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的新體制，促進城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)向現(xiàn)代一元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，是一場深刻的社會變革。不僅包括用城市生產(chǎn)方式和生活方式改造農(nóng)村生產(chǎn)和生活方式、生產(chǎn)要素重組和農(nóng)村人口向城市的流動和遷移、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)有機整合和組織方式的變化等，還包括整個社會結(jié)構(gòu)、組織、文化等的變遷。這個過程是一個伴隨我國社會主義初級階段很長的歷史過程，不可能一蹴而就。但是，在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)矛盾日趨突出的情況下，我們必須充分熟悉加快推進改革的必要性和迫切性，不失時機地在重要、關鍵環(huán)節(jié)推進改革。實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化是伴隨我國現(xiàn)代化進程的長期歷史過程，也是一個不斷適應經(jīng)濟社會發(fā)展進程要求的復雜的社會經(jīng)濟過程，必須充分熟悉到這個過程的長期性、艱巨性和復雜性，熟悉到面臨的矛盾和困難。要肯定，我國傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟格局已經(jīng)發(fā)生了明顯變化，城鄉(xiāng)市場分割的局面已經(jīng)有較大改善。但是，也應該看到，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的關鍵性體制因素，如城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素市場的統(tǒng)一、農(nóng)村土地征占用制度的改革、社會保障制度的建設依然滯后，有些深層次問題還沒有取得突破性進展，還有很長的路要走。對此，要有充分的估計。要循序漸進和重點突破相結(jié)合，根據(jù)條件成熟程度，不失時機地在重要環(huán)節(jié)取得突破；根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平，在局部地區(qū)先行突破，帶動整體推進。5統(tǒng)籌發(fā)展深化改革，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展建立和完善有利于城鄉(xiāng)一體化的體制和機制，就是要以體制和政策創(chuàng)新為突破口，改革不適應社會主義市場經(jīng)濟體制要求、不利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化的各項制度，從根本上消除阻礙城鄉(xiāng)一體化的體制和政策障礙，促使城鄉(xiāng)經(jīng)濟體制向不斷適應完善社會主義市場經(jīng)濟體制內(nèi)在要求的方向轉(zhuǎn)變，為促進城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)向現(xiàn)代一元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變創(chuàng)造良好的體制條件。深化戶籍改革深化戶籍制度改革，逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)勞動力市場。在有條件的地區(qū)取消城鄉(xiāng)戶籍差別，取消農(nóng)業(yè)戶口，以合法固定住所或穩(wěn)定職業(yè)為依據(jù)，實行新戶籍治理制度。農(nóng)民取得城市戶口以后，與原城市居民一樣，盡同等義務，享受同等權(quán)利。逐步取消城市各種消費補貼和城市特有的社會福利，同時逐步加大對農(nóng)村的公共設施和公共服務的投入，較大幅度的提高農(nóng)村居民的福利水平?！巴恋負Q社?！蓖七M農(nóng)村土地征占用制度改革，實行“土地換社保”的政策。改革土地征占用制度，要嚴格區(qū)分公益性用地和經(jīng)營性用地，公益性用地要提高補償標準，合理調(diào)整土地增值收益在國家和農(nóng)民間的分配關系；經(jīng)營性土地要真正引入市場機制，開展集體用地交易試點，由市場機制決定土地占用價格。探討建立中心政府、省級政府與省以下政府的土地出讓金的分成制度，并將土地出讓金納入國家及地方預算，以體現(xiàn)國家對土地的所有者權(quán)利，抑制地方政府的擴張沖動和對土地資源的粗放性使用。探索土地出讓金按年征收的可能性，以避免地方政府的急功近利，促進地方土地資源的可持續(xù)開發(fā)和利用。農(nóng)業(yè)用地非農(nóng)化實現(xiàn)“土地換社?！钡恼?，農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地形成的批租收益的一定比例，建立專戶定向用于失去土地農(nóng)民的社會保障。稅費制度改革加快農(nóng)村稅費制度改革，逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制。統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的主要對策，一是逐步減征直至最終取消農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)民和城市居民一樣繳納個人所得稅、增值稅，由此形成的地方財政缺口由中心和省級財政轉(zhuǎn)移支付解決。二是逐步建立和完善農(nóng)村公共財政體制，過渡期內(nèi)可加大中心和省、地三級對農(nóng)村財政轉(zhuǎn)移支付的同時，逐步減免和取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌等收費，將農(nóng)村公益性支出和鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政治理支出列入政府預算，并逐步增加農(nóng)村基礎設施和公共服務設施建設投入。三是鞏固和完善縣統(tǒng)籌為主的農(nóng)村義務教育，有條件的地方逐步實行省和縣統(tǒng)籌，區(qū)別情況實行不同的統(tǒng)籌比例，中心逐步加大對農(nóng)村義務教育的投入。第四，促進最低生活保障向農(nóng)村延伸，逐步擴大社會保障在農(nóng)村的覆蓋面。在有條件的地區(qū)，促進最低生活保障體系向農(nóng)村延伸和覆蓋進入城市的農(nóng)民，逐步實現(xiàn)最低生活保障城鄉(xiāng)一體化。有條件的地區(qū)逐步擴大社會保障體系的覆蓋面，首先覆蓋農(nóng)業(yè)用地非農(nóng)化過程中失去土地的農(nóng)民，再覆蓋進入城市就業(yè)并愿意退出承包地的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，進而逐步覆蓋到農(nóng)村地區(qū)。提高農(nóng)民福利加大農(nóng)村基礎設施和公共設施投入，提高農(nóng)民福利水平。加強交通、通訊、電力等基礎設施的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃。規(guī)范對農(nóng)村公共品投入并使其制度化，國家新增財政收入和股權(quán)收益，用于投資和社會福利支出的，大幅度增加農(nóng)村的分配比例。第六，提高農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營的組織化程度，增強參與市場競爭的能力。鼓勵農(nóng)民建立新型的經(jīng)濟合作組織，增強農(nóng)民獲取市場信息和參與市場競爭的能力。發(fā)展農(nóng)村金融積極發(fā)展農(nóng)村金融，活躍農(nóng)村金融市場。按照市場化原則，適當放寬對農(nóng)村中小企業(yè)和農(nóng)戶貸款利率的浮動范圍。促進農(nóng)村信用社的股權(quán)多元化，股權(quán)形成和流動的開放化，努力消除資金流動的城鄉(xiāng)封鎖和分割。在加強監(jiān)管、防范風險的前提下，謹慎積極地促進民間金融發(fā)展和改革創(chuàng)新，有條件地放寬對民間金融發(fā)展的限制和約束，促進農(nóng)村金融市場發(fā)展。第八，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政治理體制改革，切實精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和人員。穩(wěn)妥地推進撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，適當擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務半徑，不斷提高事效率。有條件的地方可試點推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改為縣政府派出機構(gòu)的改革，減少行政治理層次，大幅度減少行政治理人員，降低行政治理成本。6期待解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)實際上是一個非常重大的問題。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)全世界都存在，因為城市和農(nóng)村、工業(yè)和農(nóng)業(yè)，無論從形態(tài)上還是運行機制上，都是不一樣的。所以有二元的表現(xiàn)。美國有二元結(jié)構(gòu)問題，日本也有二元結(jié)構(gòu)問題，值得重視的是二元結(jié)構(gòu)下的體制機制問題。比如改革開放前的工農(nóng)產(chǎn)品不平等交換，剪刀差是體制機制問題。改革開放后，工農(nóng)產(chǎn)品不平等交換，剪刀差問題得到了消除。但要素流動中的體制機制問題仍然存在，比如前幾年農(nóng)民工進城務工，在某些崗位不能獲得同工同酬，就是體制問題。又比如，農(nóng)村土地征占用過程中，農(nóng)民利益流失、地方政府和用地企業(yè)獲利的現(xiàn)象也是體制機制問題，這種體制機制問題應該引起足夠的重視。解決這種體制機制問題，根本的法是要按十七大精神，用城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的方式予以解決。當前，要努力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎設施建設、公共服務以及勞動就業(yè)等方面實現(xiàn)城鄉(xiāng)工農(nóng)平等發(fā)展。當然，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成的深層次矛盾不是一天兩天能夠解決的，需要花大工夫，經(jīng)過長期努力予以解決，要從城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的薄弱環(huán)節(jié)入手，比如說先解決勞動力的平等就業(yè)問題，進而解決城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品平等供給問題，再解決土地資本等要素在城鄉(xiāng)間配置的公平問題。從根本上講，化解城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的深層次矛盾，既需要按市場化取向深化改革，也需要政府不懈的努力。這里邊有大量的制度安排，也有大量的政策導向，需要逐步的建立健全和完善。7改善思路城鄉(xiāng)接合部是一個極具中國特色的地域概念，它因中國特色的政治屬性——城鄉(xiāng)“二元”管理體制而存在，所涉及的問題遠比一般的純城區(qū)或純農(nóng)區(qū)復雜得多。因此，以破解城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”為突破口，深入研究這一地區(qū)的“致病”根源，以城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的改革思路，探尋解決本地區(qū)社會問題的有效途徑，不僅有助于提升北京城市的現(xiàn)代化管理水平，而且對未來實現(xiàn)城市化的地區(qū)也具有重要的借鑒作用。?城鄉(xiāng)接合部一個問題久治不愈的“痛感”地帶?（一）北京市城鄉(xiāng)接合部區(qū)位概念?北京的城鄉(xiāng)接合部有廣義和狹義之分：相對于東城、西城、崇文、宣武四個純城區(qū)而言，朝陽、海淀、豐臺、石景山四區(qū)為廣義的城鄉(xiāng)接合部地區(qū)。但事實上，具有典型城鄉(xiāng)人口混居特征的地區(qū)是在街道事處、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）行政管轄區(qū)界限不明的四環(huán)路附近的環(huán)狀地帶，即我們重點關注的狹義城鄉(xiāng)接合部地區(qū)，它是一個隨著城市產(chǎn)業(yè)和住宅區(qū)不斷向近郊擴散，從而使原來以農(nóng)村為主的市郊地帶較快演變?yōu)榧嬗谐青l(xiāng)特色的特殊空間。?（二）區(qū)域社會問題久治不愈，成為社會轉(zhuǎn)型時期各種矛盾沖突的交會地如果人們驅(qū)車沿四環(huán)路一帶的某些城鄉(xiāng)接合部地區(qū)轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，不難發(fā)現(xiàn)一個與城市高樓大廈和鄉(xiāng)村田園風光截然不同的景象：設施簡陋、空間狹小、私搭亂建的房屋破壞了原有村鎮(zhèn)規(guī)劃的格局；垃圾渣土隨處可見；街巷路面狹窄不平；風天塵土飛揚，雨天泥濘難行，旱廁氣味難聞。生活環(huán)境的惡化使地區(qū)社會治安環(huán)境“雪上加霜”：全市33個實行掛牌督戰(zhàn)的高發(fā)案地區(qū)幾乎全部集中在城鄉(xiāng)接合部地區(qū)，吸毒、販毒、惡性案件屢禁（打）不止；區(qū)內(nèi)的出租房，尤其是非法出租房成為藏污納垢的場所……難怪有記者用“城市爛邊”來形容城鄉(xiāng)交界的環(huán)形地帶。?作為城區(qū)向外擴張的伴生物，城鄉(xiāng)接合部問題由來已久，大體要追溯到20世紀70年代中期，只不過當時國家征用農(nóng)地數(shù)量有限，問題發(fā)生的地域范圍和對社會的影響程度較小而已。改革開放后，北京城市建設速度日新月異，國家在城郊征地數(shù)量成倍增長。據(jù)統(tǒng)計，截至2002年底，朝、海、豐、石四區(qū)的耕地面積僅存1.28萬公頃，與改革開放初期的1978年的5.23萬公頃相比，減少了3/4。而政治體制改革落后經(jīng)濟發(fā)展速度的局面，使得“二元”社會管理體制根本無法應對這一地區(qū)人口快速流動引發(fā)的諸多社會問題。經(jīng)濟、社會矛盾的疊加與累積，使許多問題積重難返。城鄉(xiāng)接合部已成為政府頭疼、百姓不滿的“痛感”地帶。8

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關于特色小城鎮(zhèn)建設工作報告

區(qū)住建局緊緊圍繞區(qū)委、區(qū)政府城鄉(xiāng)規(guī)劃編制相對滯后的目標任務城鄉(xiāng)規(guī)劃編制相對滯后，根據(jù)加快小城鎮(zhèn)建設城鄉(xiāng)規(guī)劃編制相對滯后的相關要求，以務實的工作作風積、有力的工作舉措，極推進我區(qū)的小城鎮(zhèn)建設工作?，F(xiàn)相關情況匯報如下，不妥之處請批評指正。

一、的基本情況及小城鎮(zhèn)建設取得的成效

區(qū)是200312月，經(jīng)國務院批準撤銷原市市中區(qū)設立的縣級行政區(qū)，地處成渝經(jīng)濟走廊的腹心地帶，輻員面積1258平方公里，轄14個鎮(zhèn)、7個鄉(xiāng)，總?cè)丝?1.14萬人。近來，按照全域、全程、全面小康要求，小城鎮(zhèn)建設取得顯著效果，一是統(tǒng)籌編制完善集鎮(zhèn)、新村規(guī)劃和土地綜合整治、防災減災、生態(tài)環(huán)境保護、社會事業(yè)等發(fā)展專項規(guī)劃，構(gòu)建現(xiàn)代城鄉(xiāng)體系，促進城鎮(zhèn)與新村建設良性互動發(fā)展。二是建成鎮(zhèn)、鎮(zhèn)等一批各具特色、功能完善、設施齊備的具有較強集聚輻射能力的中心鎮(zhèn)，促進人口、產(chǎn)業(yè)、資源等要素向集鎮(zhèn)集中，城鎮(zhèn)化率不斷提升。三是加快新村“258”規(guī)劃建設，有序引導農(nóng)民適度集中居住，建設綜合體，打造交通道路聯(lián)成網(wǎng)、骨干產(chǎn)業(yè)聯(lián)成片、公益設施聯(lián)成體、服務體系聯(lián)到戶、生態(tài)農(nóng)居聯(lián)成景的風貌。四是小城鎮(zhèn)建筑市場監(jiān)管不斷得到加強，小城鎮(zhèn)建筑市場更加規(guī)范。

二、主要工作

(一)協(xié)助完善集鎮(zhèn)規(guī)劃，確保建設有序推進

在指導小城鎮(zhèn)建設過程中，我們堅持科學規(guī)劃引領小城鎮(zhèn)發(fā)展的原則，一是協(xié)助區(qū)規(guī)劃局，組織編制和完善小城鎮(zhèn)建設的總體規(guī)劃及控制性詳細規(guī)劃，從而保證城鄉(xiāng)規(guī)劃編制相對滯后了小城鎮(zhèn)建設的依法有序進行。二是及時協(xié)調(diào)完成了、、、等重點集鎮(zhèn)建設的近期建設規(guī)劃和全區(qū)新村建設點的規(guī)劃，不斷提升農(nóng)民住宅建設層次，為加快促進小城鎮(zhèn)建設發(fā)揮了重要作用。

(二)大力指導加快完善道路、雨污水管網(wǎng)等基礎配套設施建設，不斷提升承載能力。

在小城鎮(zhèn)建設過程中，我們積極發(fā)揮部門職能作用和技術優(yōu)勢，堅持按照個性突出、品位彰顯、有機協(xié)調(diào)、和諧統(tǒng)一的要求，帶動城鎮(zhèn)面貌整體提升。一是全面加強道路、橋梁的建設指導工作。在道路、橋梁等基礎設施建設方面，突出前瞻性、科學性、合理性，完成場鎮(zhèn)道路建設30多公里，改建橋梁4座;二是全面加強配套設施建設的指導工作。堅持從實際出發(fā)，著眼長遠，全面加強小城鎮(zhèn)建設的整治開發(fā)工作，截至目前，指導完成21個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的水、電、氣、光纖等基礎設施改造工程，優(yōu)化設計街道(橋梁)路燈、弱電遷改等40多千米，指導實施雨污水、自來水及天然氣等管網(wǎng)遷改60多千米，修建白馬等農(nóng)貿(mào)市場3處;三是指導完成部分重點集鎮(zhèn)的風貌改造工作。按照城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治的要求，實施等鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要街道道路黑化10多公里;完成對、橫山等場鎮(zhèn)主要街道的建筑風貌整治，場鎮(zhèn)承載功能不斷提升，人居環(huán)境不斷優(yōu)化。四是爭取無償資金，為加快小城鎮(zhèn)建設夯實基礎。每我們都通過小城鎮(zhèn)基礎設施、雨污水管網(wǎng)改造等項目申報專項資金，目前爭取到上級無償資金約5000萬元用于小城鎮(zhèn)基礎設施建設。

(三)加快新農(nóng)村建設，加速推進城鄉(xiāng)一體化進程

一是以“2+4”新村建設為契機，建設“五新一好”新型城鎮(zhèn)綜合體。二是按照重點突破的原則，著力加快示范點為建設重點，以點示范，以片帶面，加快新農(nóng)村建設進程，統(tǒng)籌推進重點鎮(zhèn)、一般鎮(zhèn)和重點村建設;三是結(jié)合城鄉(xiāng)綜合治理，全面推進市級示范片和區(qū)級示范片建設，讓全區(qū)農(nóng)村面貌煥然一新。四是農(nóng)村危房工作有序推進。由農(nóng)戶自籌資金為主，政府補貼為輔的農(nóng)村危房改造工作已連續(xù)開展四，各項補貼資金足額規(guī)范下?lián)艿綉簟?/p>

(四)加強小城鎮(zhèn)建筑市場監(jiān)管，促進建筑市場的健康發(fā)展

一是成立專職機構(gòu)，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建筑市場的網(wǎng)格化管理。為全面監(jiān)管、規(guī)范小城鎮(zhèn)建設市場，2015初，經(jīng)區(qū)府批準，我局創(chuàng)建成立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法所，把建筑業(yè)管理觸角延伸到農(nóng)村和農(nóng)村建筑市場，通過對建筑施工企業(yè)的資質(zhì)管理，嚴格執(zhí)行建筑市場準入和退出 制度 ，依法打擊無證、越級掛靠和轉(zhuǎn)包承接工程的行為，小城鎮(zhèn)建筑市場得到不斷規(guī)范，小城鎮(zhèn)私搭濫建等違法建設現(xiàn)象得到了有效遏制，鎮(zhèn)容村貌治理初見成效。二是做好房地產(chǎn)開發(fā)和民房確權(quán)辦證工作。根據(jù)我區(qū)實際，先后制定了《小城鎮(zhèn)建設管理工作實施意見》、《農(nóng)村建房須知》、《村鎮(zhèn)建設管理法律法規(guī)政策匯編》等辦法和資料，規(guī)范了小城鎮(zhèn)建設審批、監(jiān)督、執(zhí)法等各個環(huán)節(jié)工作，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)房地產(chǎn)開發(fā)實施了直接有效管理;實行一站式服務，為村民進行房屋測繪，并做好確權(quán)辦證工作，很好解決了農(nóng)民關心的房產(chǎn)確權(quán)問題，減少了民間產(chǎn)權(quán)糾紛，切實維護了廣大群眾的財產(chǎn)權(quán)益。三是加強質(zhì)量安全監(jiān)管。為確保工程質(zhì)量和安全，我們從項目審批、招投標、施工等環(huán)節(jié)進行了全程監(jiān)督，通過下發(fā)文件，召開專題會議，組織聯(lián)合檢查組等形式，做到了服務和管理的雙到位，從而有效防范了安全質(zhì)量事故的發(fā)生。五是全面加強建筑人員的技術培訓。通過開展技能比賽，組織培訓等手段，不斷提高農(nóng)民建筑施工人員的技術素質(zhì)。

三、我區(qū)小城鎮(zhèn)建設過程中存在的困難

我區(qū)小城鎮(zhèn)建設工作近來雖然收到了一些成效，取得了一些成績，但與一些發(fā)達地區(qū)相比，還有較大的差距。

(一)小城鎮(zhèn)建設總體水平較低。由于歷史的原因，我區(qū)仍然沒有完全擺脫農(nóng)業(yè)大區(qū)的影子。小城鎮(zhèn)建設與發(fā)達地區(qū)相比仍然偏低，發(fā)展速度也相對較慢。

(二)小城鎮(zhèn)規(guī)劃相對滯后。截止目前，除了幾個重點鎮(zhèn)完成總體規(guī)劃外，其它鎮(zhèn)因資金困難，小城鎮(zhèn)控制性規(guī)劃編制率不高。因此，導致個別鎮(zhèn)、個別地段建設帶有一定的盲目性和隨意性。

(三)小城鎮(zhèn)建設資金籌措困難。由于我區(qū)是新建區(qū)，區(qū)級財政薄弱，用于城鎮(zhèn)建設的財政資金十分有限;小城鎮(zhèn)建設投資主體單一，融資渠道少，資金短缺就成為當前制約小城鎮(zhèn)建設發(fā)展的主要因素。

(四)違法建設行為時有發(fā)生。由于農(nóng)村建房面寬、點散，鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法所隊伍不穩(wěn)定，人員配備不齊全，區(qū)住建局監(jiān)管力量有限，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設行為多為私人建房，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)時有違法建設行為發(fā)生。

四、下步打算

(一)繼續(xù)協(xié)調(diào)推進小城鎮(zhèn)規(guī)劃編制工作。我們要在認真協(xié)調(diào)做好重點小城鎮(zhèn)建設發(fā)展規(guī)劃的基礎上，重點著手協(xié)助完成其城鄉(xiāng)規(guī)劃編制相對滯后他小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和控制性規(guī)劃的編制工作，切實促進小城鎮(zhèn)建設逐步走上科學化和規(guī)范化的軌道。

(二)加大建筑市場管理和房地產(chǎn)開發(fā)力度。一是繼續(xù)拓寬融資渠道，擴大投資主體，強化建筑市場執(zhí)法，加強產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍登記管理，做大做強我區(qū)小城鎮(zhèn)房地產(chǎn)市場，今著力打造一批有規(guī)模的小城鎮(zhèn)房地產(chǎn)開發(fā)項目。二是全面加強質(zhì)量安全監(jiān)管，確保不出現(xiàn)質(zhì)量安全事故。三是我們將搞好物業(yè)管理模式的調(diào)研，健全管理機制，為順利開展物業(yè)管理工作做好前期準備，四是規(guī)范業(yè)務流程管理，創(chuàng)新工作思路，更好的服務小城鎮(zhèn)建設工作。

(三)完成市區(qū)兩級下達的重點工作。高質(zhì)量的落實好市、區(qū)下達的加快小城鎮(zhèn)基礎設施及配套設施、農(nóng)村危房改造、新村建設任務等建設項目，全面提升小城鎮(zhèn)的承載力。

(四)加快示范區(qū)、新村點建設。根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展定位和特色優(yōu)勢，加快示范區(qū)、新村點的建設，努力打造城市綜合體、工業(yè)、商業(yè)、住宅、旅游、生態(tài)等特色鮮明、功能完善、帶動效應明顯的小城鎮(zhèn)。

尊敬的馬主任、各位副主任，區(qū)住建局在小城鎮(zhèn)建設過程中，發(fā)揮了職能部門的作用，做了一些工作，取得了一定成效，但與上級要求還有一定距離。今后，我們將繼續(xù)在區(qū)委、政府的正確領導下，在人大常委會的有力監(jiān)督下，解放思想，開拓創(chuàng)新，埋頭苦干，大力推進我區(qū)小城鎮(zhèn)建設步伐，強化建設和管理各項職能，把我區(qū)城鎮(zhèn)化建設推向一個新的更高的層次。

分析宿遷城鄉(xiāng)規(guī)劃的成與敗運用城鄉(xiāng)規(guī)劃知識分析敗如何解決

（一）堅持科學發(fā)展城鄉(xiāng)規(guī)劃編制相對滯后，合理定位城市

為合理定位城市、準確把握城市發(fā)展方向城鄉(xiāng)規(guī)劃編制相對滯后，加速推進中心城市建設，宿遷市在2001年在編制城市總體規(guī)劃時，將城市性質(zhì)和發(fā)展方向確定為：東隴海地區(qū)的中心城市之一，蘇北地區(qū)的新興中心城市，以輕型工業(yè)為主導，現(xiàn)代休閑旅游服務業(yè)為特色的生態(tài)型園林化濱湖城市。圍繞這一定位，確立了宿遷市中心城區(qū)的建設目標：建設具有歷史底蘊、文化內(nèi)涵，集湖光秀色、運河景觀、黃河新姿、人文景色、城建品位于一體的森林式、環(huán)保型、園林化、可持續(xù)發(fā)展的湖濱特色生態(tài)城市。2006年，宿遷市在總體規(guī)劃的基礎上，開展了城市發(fā)展概念規(guī)劃、湖濱新城概念性規(guī)劃等方案的國際征集工作，通過廣泛征集，博采眾家之長，引入國際一流的規(guī)劃理念，明確了將宿遷市建設成為濱水旅游城市、綠色生態(tài)城市、新興工商城市、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)城市的城市發(fā)展總體目標和兩湖兩河水上城、酒都花鄉(xiāng)休閑城、藍天綠樹宜居城的城市形象定位。城市發(fā)展目標和城市形象定位的確定，為城市的發(fā)展定下了基調(diào)、指明了方向。

（二）堅持以規(guī)劃為先導，科學制定城市發(fā)展戰(zhàn)略

宿遷市在1996年建市之后，就明確了城市發(fā)展的模式為依托老城、建設新區(qū)，即：以原有老城區(qū)為基礎，將主要發(fā)展建設的重點放到建設市府新區(qū)和宿豫新區(qū)，構(gòu)建“一體兩翼”的城市發(fā)展戰(zhàn)略。由于城市發(fā)展戰(zhàn)略制定的較為科學、合理、符合實際，對宿遷市的城市起步階段的發(fā)展起到了重要的推進作用。隨著城市的發(fā)展，宿遷市在2006年根據(jù)實際情況及時調(diào)整了城市發(fā)展戰(zhàn)略，重新確立了城市發(fā)展模式為分散組團式：大力實施北擴西進、南拓東延、引湖納山戰(zhàn)略，全力推動中心城區(qū)的六大片區(qū)綜合全面發(fā)展，形成開敞型、片區(qū)式城市空間結(jié)構(gòu)形態(tài)。六大片區(qū)功能各異，特色鮮明，又互相促進、聯(lián)動發(fā)展。

宿遷市針對中心城市零基礎、零起點的實際，在城市規(guī)劃建設中堅持“三高、三化、三精”的戰(zhàn)略，即規(guī)劃設計高起點、高標準、高品位城鄉(xiāng)規(guī)劃編制相對滯后；建設施工標準化、規(guī)范化、工藝化；工程管理精細、精心、精品的城市建設標準，大力推進中心城市建設，使城市的規(guī)劃建設取得了長足的發(fā)展，中心城市建設從無到有、從小到大，城市基礎設施日益完善，城市功能顯著提升，城市特色逐步顯現(xiàn)，人居環(huán)境得以改善，中心城區(qū)的集聚、輻射、帶動功能明顯增強。

城鄉(xiāng)規(guī)劃的作用

一 強調(diào)城鄉(xiāng)綜合規(guī)劃

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》最重要的改變是更加注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。它不僅包括城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃，也包括鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃，這意味著城鄉(xiāng)二元的體系被打破，城鄉(xiāng)規(guī)劃進入一體化的新時代。

該法的頒布標志著城市與鄉(xiāng)村的關系不再停留在政府政策上，而是從法律意義上給予了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展思想的定位。

在具體內(nèi)容上，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對城鄉(xiāng)管理的強化很大程度上反映在協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)規(guī)劃布局上。

城鄉(xiāng)空間布局對于城市規(guī)劃，是最核心的內(nèi)容。如何理解呢？以一座城市規(guī)劃為例。其規(guī)模比較大，周邊有山有水，城市只是中間的平原部分，山水及周邊土地不屬于城市范圍。按照舊的城市規(guī)劃法，城市規(guī)劃考慮的只是城市邊界內(nèi)的規(guī)劃范圍，城市之外的區(qū)域，即使是近鄰的區(qū)域也是規(guī)劃法覆蓋不到的，城市之外區(qū)域執(zhí)行的是國務院村鎮(zhèn)建設管理條例，所以城鄉(xiāng)規(guī)劃被人為分割成兩層，即二元化。但是城市并不是孤立存在的。新的城鄉(xiāng)規(guī)劃法實施后，城與鄉(xiāng)的邊界范圍就模糊了。按照城市規(guī)劃法規(guī)定，大城市是指城市和近郊區(qū)非農(nóng)業(yè)人口50萬以上的城市。農(nóng)村人口不作為確定城市規(guī)模的指標。例如一個市有500萬人，城區(qū)人口只有50萬，按舊法的概念它就只能算作中等城市，但就新法而言這樣的城市就是大城市了。兩部法律完全是不一樣的概念。城鄉(xiāng)規(guī)劃法取消了城市邊界的界定，也就取消了農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口的界限，以后將會有戶籍等相關適應法規(guī)和配套政策陸續(xù)出臺。因此，這種影響將是根本性的。。

二 將人居環(huán)境建設作為目的之一

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》與《城市規(guī)劃法》相比，另外一個最重要的變化是把人居環(huán)境建設提升到法律的高度。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第1條明確規(guī)定：“為了加強城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局，改善人居環(huán)境，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，制定本法”。這不僅僅是增加了幾個字那么簡單，而是將過去的實體空間規(guī)劃提升到以人為本的居住環(huán)境建設層面。

而且由此可以明確，改善人居環(huán)境已經(jīng)成為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的重要立法目的之一，其重要法律地位得以確立。而且，還明確規(guī)定了一點，改善人居環(huán)境的工作是由城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門來做，這是非常本質(zhì)的改變。也可以理解為人居環(huán)境建設已變成了政府的責任。

在具體要求上，城鄉(xiāng)規(guī)劃符改變了城市規(guī)劃法為規(guī)劃編制而規(guī)劃的指導思想，強調(diào)城鄉(xiāng)規(guī)劃要與經(jīng)濟、社會、環(huán)境等協(xié)調(diào)發(fā)展融合在一起，這也為建設和諧人居環(huán)境提供了一個良好的契機。簡單的說，以前的城市規(guī)劃法是擺在那里讓有關部門去執(zhí)行，現(xiàn)在的城鄉(xiāng)規(guī)劃法在內(nèi)容上是互動的，城鄉(xiāng)規(guī)劃“紙上畫畫，墻上掛掛”的被動局面將得到改變。城鄉(xiāng)規(guī)劃法遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理布局、節(jié)約土地、集約發(fā)展和先規(guī)劃后建設的原則，將自然與歷史文化遺產(chǎn)保護作為城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的強制性內(nèi)容，并提出了保持地方特色、民族特色和傳統(tǒng)風貌等要求。

當然，城市建設有一定的周期，城鄉(xiāng)規(guī)劃法對人居環(huán)境的影響不會立竿見影，真正發(fā)生變化應該是實施一段時間之后。

三 為城市未來的發(fā)展掃除了障礙，提供了更大的空間

原有的《城市規(guī)劃法》為新區(qū)開發(fā)和舊城改造專設了一章（見第三章），對新區(qū)開發(fā)作了專門的規(guī)定。回顧我國開發(fā)區(qū)的建設歷程，我認為這也是起到積極作用的，在當時需要以經(jīng)濟發(fā)展為龍頭帶動城市的發(fā)展，以經(jīng)濟發(fā)展為核心。但是，經(jīng)濟開發(fā)區(qū)最大的失敗就是浪費了土地?，F(xiàn)在土地是最寶貴的資源，18億畝生存底線已經(jīng)比較接近。

而新法取消了這一內(nèi)容，明確||地規(guī)定城市規(guī)劃區(qū)范圍之外，不得設立各類城市開發(fā)區(qū)和城市新區(qū)。顯然，取消此項有三大作用。首先，有助于城市規(guī)模的健康發(fā)展。新區(qū)開發(fā)與舊城改造結(jié)合得不好，也不能成為一種城市發(fā)展的主流模式。其次，這樣做有助于節(jié)約土地，對于增加城市的活力會有幫助。開發(fā)區(qū)占地多，生活設施不完善，缺乏活力。第三，有助于城市復合發(fā)展。

在城市性質(zhì)的界定上，新法做出了一個極有利于城市發(fā)展的決定。按照《城市規(guī)劃法》第19條規(guī)定，城市規(guī)劃編制時首先要對城市性質(zhì)進行明確定位，繼而對城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整產(chǎn)生影響。而隨著經(jīng)濟發(fā)展的多樣化和交叉化，實際上產(chǎn)業(yè)發(fā)展越來越難以明確定性，比如IBM作為計算機生產(chǎn)是屬于第二產(chǎn)業(yè)，而作為電子綜合服務的提供商則是第三產(chǎn)業(yè)范疇。在新的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中，不對城市性質(zhì)作清晰的規(guī)定，這將對城市未來的發(fā)展預留了更大的彈性空間。

四 強化監(jiān)督職能，政府將對城市建設和房產(chǎn)開發(fā)的調(diào)控將更有力

關于城鄉(xiāng)規(guī)劃實施內(nèi)容，原來在《城市規(guī)劃法》中只有11條，不到1頁篇幅，新法則設置了專門章節(jié)，包括18條內(nèi)容，占到2頁半篇幅，內(nèi)容非常充實。為什么增加了這么多內(nèi)容呢？以前的城市規(guī)劃法對房地產(chǎn)開發(fā)土地要素控制不是很嚴，現(xiàn)在城鄉(xiāng)規(guī)劃法對各個程序，比如選址許可證、工程規(guī)劃許可證的程序都有了非常明確的要求，包括鄉(xiāng)村的建設規(guī)劃許可證，城鄉(xiāng)建設的全過程都有具體的要求和規(guī)范，沒有空白點。此外，各個城市制定細則，沒有統(tǒng)一，現(xiàn)在也都有了明確|| 的標準。這樣將有助于政府主導城市發(fā)展的規(guī)模、方向、速度，調(diào)控城市建設和房地產(chǎn)開發(fā)。

由于以前不是特別清晰的監(jiān)督制度，原來的規(guī)劃與市場結(jié)合得很弱，導致城市規(guī)劃滯后于開發(fā)，現(xiàn)在提了很多具體的要求了，更加有法可依了，有助于城市以規(guī)劃為龍頭引領城市發(fā)展。這是一種巨大的進步。